【圆桌论坛】延迟退休 渐进到位

　　在十二届全国人大四次会议上，人社部部长尹蔚民表示，人社部制定出台延迟退休的政策，是基于应对人口老龄化的考虑，方案制定过程中有三个基本考虑：小步慢走，渐进到位；区别对待，分步实施；提前公示，预先预告。

　　在老龄化高峰加速到来、养老金收支平衡压力加大等背景下，近年来，“延迟退休”的话题引起了社会各界的关注与争论。目前，延迟退休年龄方案正在制定过程中，今年国家将把延迟退休年龄的草案向社会公布并征求意见，明年将由国务院正式出台延迟退休方案，经过5年左右的过渡期，预计到2022年才会正式实施。该政策将遵照“小步徐趋、渐进到位”原则，每年只延长几个月的退休时间，最终到法定退休年龄。

　　嘉宾

　　褚福灵 中央财经大学社会保障研究中心教授

　　何文炯 中国社会保障学会副会长、浙江大学教授

　　白彦锋 中央财经大学财政学院教授

　　王   桥  中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员

　　主持人 赵姗

　　逐步延迟退休年龄是现代化发展的必然趋势

　　中国经济时报：我国出台延迟退休年龄政策有何背景？

　　褚福灵：延迟退休主要是我国人均预期寿命延长和劳动能力年龄提高的内在要求。我国现行的法定职工退休年龄是在上世纪50年代初制定的。当时的人均预期寿命只有40多岁，因此当时规定的退休年龄标准是：女工人年满50周岁，女干部年满55周岁，男职工年满60周岁。迄今为止，这项退休政策已经实行了60多年。此外，国家还对少数经过政府批准的特殊工种或病残职工允许其提前退休。因此，我国职工平均退休年龄实际上只有54岁。由于人均预期寿命延长，有劳动能力的年龄也在提高。为发挥劳动者的内在潜能，有必要逐步延迟退休年龄。这是延迟退休年龄的主要因素。

　　从世界范围内来看的话，我国的退休年龄偏低，尤其是我国女性的退休年龄（比如女工人年满50周岁退休）偏低。国际劳工组织发布的《世界社会保障报告（2010—2011）》中，女性退休年龄50岁以下的国家只有几个，大都是预期寿命较低的国家，而2016年我国的人均预期寿命已经是75岁左右，所以我国有逐步延迟退休年龄的空间。

　　何文炯：我理解，提出延迟退休年龄，主要是基于以下几点：一是寿命延长。按照现行制度退休的许多人士，其身体状况良好，退休后的若干年内完全可以继续工作，如果让他们退出劳动力市场，这是人力资源的浪费。二是劳动强度变化。随着技术进步、产业结构改变和劳动条件的改善，总体上看劳动强度明显减轻，劳动强度高的工种减少，劳动强度轻的工种增多，因而有更多的人可以继续劳动，或者改变工种后继续劳动。此外，女性劳动者过去生育子女数量多、孙辈出生早、家务负担重，而现在的女性有更多参与社会劳动和社会活动的机会与需求。根据人口统计规律，女性的平均预期寿命比男性长，但现行制度规定女性退休比男性更早，因此要把继续参与社会劳动的权利还给女性。三是从国际上看，数十年来，绝大多数国家逐步延迟退休年龄，一般将退休年龄定在65岁以上，有的国家已经接近70岁。我国是当前法定退休年龄最低的国家之一。

　　白彦锋：延迟退休是我国养老事业和社会可持续发展的必然选择。

　　第一，我国人均预期寿命不断提高。“十二五”期间，中国人均预期寿命超过76岁；2016年还将继续提高1岁。据世界银行数据，1965年之前，中国人整体的预期寿命还不到50岁，1968年才迈过60岁关口，1993年突破70岁。可以预期的是，未来我国人口平均预期寿命还将稳步提升。

　　第二，我国养老形势面临一定压力。从全国目前的情况看，养老保险基金的运行是平稳的，不存在缺口。2015年，养老保险基金的总收入2．7万亿元，总支出2．3万亿元，当期结余3000多亿元，累计结余3．4万亿元，支付能力能够达到17个月。但是，从分省份情况来看，目前确实存在不平衡，各省之间差异较大。根据2015年的统计数据，有7个省当期收不抵支，但7个省都有累计结余，7个省动用历年结余，也不存在硬缺口。而且，从发展的趋势看，养老金支付能力问题值得高度警惕和重视，主要是需要应对人口老龄化，抚养比将继续下滑，因此未来需要围绕养老保险基金可持续发展下功夫。

　　第三，我国养老保障特殊的转轨因素。受历史客观条件的限制，计划经济体制之下的“老人”相当数量是没有缴纳养老金的，其养老金“个人账户”存在空账运行的客观事实。尽管我们可以通过财政补贴和划拨部分国有资产充实养老金账户，但是随着我国老龄化程度的不断加深，我们可能面临相邻两代人同时处于退休状态的“尴尬”局面，退休人员为退休人员养老，其退休之后的生活水平都将受到很大影响，因此一味地希望靠后代养老并不现实。

　　第四，在我国不少企事业单位，退休之后被单位“返聘”的现象并不罕见。可以说，“延迟退休”在我国很多地方已经在以自发的形式出现，这些都为我国正式推进“延迟退休”改革奠定了基础、积累了经验、聚拢了人气。

　　渐进式延迟退休应当实行弹性退休制度

　　中国经济时报：我国采取渐进式延迟退休年龄政策，应如何理解“渐进式”？

　　褚福灵：主要从三个方面理解。

　　第一，渐进式延迟退休年龄具有必要性，也是国际社会的一个重要的经验借鉴。延迟退休年龄关乎到每一位劳动者的利益，必须慎重推进、稳步改革。

　　研究表明，我们应当通过相当长的历史时期来延迟退休年龄。比如说，我们通过30—50年的时间，把退休年龄延迟到一个合理的年龄段。一些国家也是渐进式延迟退休年龄的。比如美国，把退休年龄从2013年的66岁延迟到2027年的67岁，用了十几年的时间延迟了一岁。德国把退休年龄从2014年的65岁零3个月延迟到2029年的67岁，也用了十几年的时间提高了一岁多。我国延迟退休年龄也应当稳步推进。比如一年提高1—3个月，逐步把退休年龄延迟到一个合理的年龄段。通过时间来化解矛盾，进而消除利益的波动，使延迟退休年龄政策能够稳步推进，以免引起社会动荡或形成一些不稳定因素。

　　第二，渐进式延迟退休年龄应当实行弹性退休年龄制度。不一定要规定一个年龄“点”，应当规定一个“区间”，即规定出最低的退休年龄、正常的退休年龄和延迟的退休年龄。比如美国，最低的退休年龄是62岁，正常的退休年龄是66岁，最高的退休年龄是70岁。这样就给了劳动者一个选择，比如有些体力劳动者工作较艰苦，退休年龄就可以给他一个选项，也是单位与劳动者的双向选择，他可以选择早退休；有些劳动者有劳动能力，单位也需要他，他就可以选择晚退休。这样给劳动者一个选择，可以消除一些方面的疑虑，回应不同劳动者群体的一些关切，有利于此项改革的稳步推进。

　　第三，将渐进式延迟退休年龄同养老保险待遇的计发关联起来。实行弹性退休年龄制度之后，未来应该形成3个重要的概念：最低退休年龄、正常退休年龄、延迟退休年龄，分别对应3种养老金：最低养老金、全额养老金、超额养老金。这样形成一种机制：劳动者退休年龄越高、缴费的时间越长，养老金应当有相应的提高。这种机制鼓励劳动者在有劳动能力的情况下多劳动，养老金也能得到相应的提高。

　　白彦锋：所谓“渐进式”，一是要提前公布，逐渐改变大家的预期。二是要“小步慢走”。一年延长几个月，不能“大干快上”，便于增强大家的可预见性和适应性。三是延迟退休可以“先试点、再推广”，即先在高级知识分子和脑力劳动者等阻力较小的群体当中小规模“先行先试”，再在“蓝领人士”中推进。而且，前者的步伐、幅度可以快于后者。也就是说，渐进式的延迟退休不能不分行业搞“一刀切”，必须在广泛调研、听取相关利益群体诉求的基础上稳步推进。同时，延迟退休也要视劳动者的身体健康状况推进，不能“眉毛胡子一把抓”。四是对于延迟退休的职工，应当在一定程度上提高他们的养老金领取水平，充分调动他们的积极性，保障延迟退休政策的平稳落地。五是要广泛宣传，引导好社会舆论，凝聚社会共识。

　　何文炯：延迟退休年龄涉及到每一个人的切身利益，又会对劳动力市场产生重要影响，还会对社会保障等公共政策产生影响，因而世界各国一般采取“渐进式”改革方法，即先确定一个目标，再按照逐步延迟的方法，设计具体的实现路径。目前有关部门还没有公布正式方案，为便于理解，我们举个例子加以说明。假如计划10年后男性的退休年龄由60岁延迟到65岁，不是从明天开始所有的人都是要到65岁才退休，而是每年延迟若干（记作M）个月，10年以后达到65岁退休。这就意味着，今年55岁及以下的劳动者要工作到65岁才退休；今年55岁以上的劳动者不需要工作到65岁，且其退休年龄因当前年龄不同每岁相差M个月，即现在60岁的劳动者本可立即办理退休，但按照新政策要再过M个月才能办理退休；现在56岁的人可以在其65岁前M个月办理退休。这就意味着，改革时年龄越小者退休越迟，年龄越大者退休越早。例如，甲比乙年龄大一岁，并且早一年参加工作，则甲比乙要少工作M个月，或者说甲比乙早退休一年又M个月。此外，弹性退休制也是一种可选择的“渐进式”方案，即劳动者根据自身情况和用人单位的需要双方协商确定退休时间。

　　渐进式延迟退休对于降低社保费率的作用较小

　　中国经济时报：延迟退休意味着企业和个人社保缴费支出总量将增加。该政策实施后，会不会推动降社保费率的降低？

　　王桥：渐进式延迟退休对于降低社保费率的作用较小。人社部专家指出，目前城镇用人单位五项社会保险费率合计仍接近本单位职工缴费工资总额的30％，仍然处于负担较重的状态。其中，绝大多数地区用人单位缴纳的养老保险费率为20％，个别地区高达21％；用人单位缴纳的城镇职工医疗保险费率一般在6％—8％，个别地区高达11％。因此通过制定和实施延迟退休年龄政策，只是可以在一定程度上缓解养老保险基金收支压力。由于延迟退休年龄政策逐年实施，并且在实施之后每年只比上年延长几个月退休，因此，在今后一段时期内，延迟退休年龄政策实际上对于降低社保费率的作用还是处于无效或比较小的状态。

　　采取双向选择机制，实行弹性机制，不搞“一刀切”

　　中国经济时报：延迟退休会带来哪些影响？如何应对？

　　何文炯：实施延迟退休政策，必然会对经济社会产生影响，当然，采用的具体方案不同，则影响程度不同。但无论哪种方式，至少有三个方面的影响：一是影响劳动力市场。在其他因素不变的假定下，退休年龄延迟，意味着劳动人数增加。如果劳动力短缺，则会弥补劳动力缺口；如果劳动力有富余，则会加剧劳动者之间的就业竞争。二是改善社会保险基金状况。根据现行制度，劳动者在就业阶段，本人及其所在单位都需要依法缴纳社会保险费；退休后，本人及其所在单位都不再缴纳社会保险费，但可享受社会保险待遇至终身。延迟退休，意味着缴费时间延长，因而可以增加社会保险基金收入；同时，享受退休后社会保险待遇的时间相应推迟，从而可以减少社会保险基金支出，这里主要是领取基本养老金的时间推迟，还有退休前后基本医疗保险待遇细微差异所引起的基金支出减少。三是改善全社会赡养比。在“老年”定义不变的情况下，随着人均预期寿命的提高和出生率下降，人口老龄化程度将不断提高，相应地，全社会的赡养比将加重。但“老年”一词是人为定义的，其核心要义是老年人需要由年轻人赡养，如果改变“老年”的标准，则赡养比也会发生改变。延迟退休年龄，意味着被列入“老年”行列的人数相对减少，因而有利于改善赡养比。这不仅会影响社会保险基金，而且会影响一系列社会政策。

　　褚福灵：延迟退休涉及到劳动者的切身利益和用人单位利益的一些调整，确实会给社会带来重要的影响。要从以下几个方面做好工作：1．要把退休政策的大政方针宣传好，讲清楚，让大家理解。延迟退休归根到底是要发挥劳动者的潜能，要使劳动者的生产力得到充分的挖掘，也给劳动者一个适当的选择、选项。2．要有过渡期。方案发布后应广泛征求意见，让大家充分地讨论，尽可能达成共识。防止过快地、盲目地推行。3．要体现渐进性。要把方案公告给大家，让劳动者对各自的退休年龄心中有数。这样发放“安民告示”有利于社会稳定和改革的顺利进行。4．形成延迟退休的自动机制。应建立基于模型或参数的、随着人均预期寿命延长和劳动能力年龄提升的退休年龄自动调整机制，这样既符合逻辑又体现科学性，也会减少社会的动荡。5．实行弹性退休年龄制度，给劳动者选择权。6．完善特殊工种提前退休制度。特殊工种的劳动者提前退休应当给予重视与一定的政策倾斜照顾，也需要配套改革。特殊工种的雇主应当承担一定的责任，为劳动者多缴一部分费用，这样特殊工种的劳动者即使提前退休，拿到的养老金也可以达到适中的水平。这样一是照顾了特殊工种的关切，二是防止了任意的、假的特殊工种的提前退休。7．继续执行病退政策。

　　王桥：在制定延迟退休年龄政策方面，应当充分考虑不同群体的实际情况、不同需求和切身利益。必须综合考虑劳动力供需、教育水平、预期寿命、基金收支等多种因素，统筹协调处理各种关系。借鉴国外经验，应采取双向选择机制，实行弹性机制，不能搞“一刀切”。

　　55岁到60岁正是积累了“炉火纯青”的丰富经验的时期，具有科研、技术特长的人员完全有能力继续为社会作贡献。特别是现在女性55岁退休，男性60岁退休，退休年龄相差过大，有性别歧视之嫌。提高女性的退休年龄与国际政策接轨，可以大幅度地提高养老金的供给率，实现男女退休年龄平等。

　　对于重体力劳动以及高危工种的人员应予以双向式选择。分“准退休年龄段”，对于55—64岁提前退休人员，实行降低领取到65岁应领养老金的百分比，到了65岁以后进入领取全额养老金阶段。

　　欧美、日本等国都有这样的先例。现在全世界已有65个国家提高了退休年龄，从世界各国的发展经验看，国外将退休年龄划分为正常退休年龄、提前退休年龄、延迟退休年龄。正常退休年龄领取全额养老金，提前退休分为领取部分养老金和特殊职业提早领取养老金，延长退休年龄领取加额养老金。取消“一刀切”式的强制退休制度是必然趋势，多数国家实行弹性退休制度，确立弹性领取养老金的时间段。

　　延迟退休与劳动参与率变化和代际矛盾并不是简单的线性关系

　　中国经济时报：对“延退”的担心之一，就是会对社会就业造成一定冲击，尤其是对年轻人就业有可能带来负面影响。另外，企业生产成本可能有所增加，劳动生产率还可能受到影响。对此，您有何看法？

　　白彦锋：客观上来讲，延迟退休可能确实会对社会就业特别是年轻人就业造成一定冲击。但是，第一，如果“下代人赡养上代人”的话，延迟退休无疑减轻了年轻人的总体负担，因此年轻人实际上是延迟退休改革的受益者，而非利益受损者；第二，广大社会就业机构是多元化的，老年人占据的工作岗位未必一定适合年轻人。老年人的工作岗位大多需要长期的经验积累和充分的耐心，这些往往是年轻人所不愿意从事的职业岗位，从这种意义上来讲，延迟退休会从总体上促进社会劳动生产率的提高，而非相反。国务院总理李克强在今年两会作政府工作报告时提到，鼓励企业开展个性化定制、柔性化生产，培育精益求精的“工匠精神”，增品种、提品质、创品牌。“工匠精神”首次出现在政府工作报告中，让人耳目一新。要培养和造就“工匠精神”，无疑需要多年积累，在这方面，延迟退休是很好的配套政策，对于促进我国转型升级、经济提质增效、突破“粗放式发展”的经济模式都具有十分重要的意义。

　　何文炯：前已分析，延迟退休对于劳动力市场会有一定的影响。但是，如果采用“渐进式”，并且具体方案与全社会经济发展的节奏比较合拍，则这种影响不会很大。所以，最重要的是看经济发展的情况，看其吸纳劳动力的能力。有人担心延迟退休对于年轻人就业产生影响，这是有道理的，因为毕竟在劳动力市场上增加了岗位竞争的对手。但是我们需要注意到，由于法定退休年龄较低，我们目前客观上存在着大量“退而不休”的情况，他们虽然已经在原单位办理了退休手续，并且正在领取基本养老金，但事实上又在新的单位或新的岗位上工作，他们并没有离开劳动力市场。从宏观上看，这些退休者并没有腾出岗位给年轻人，也就是说，这部分人是不受延迟退休政策影响的。因此，只有那些退休后不再在任何岗位上以任何方式从事社会劳动的退休者，因为执行延迟退休政策而对年轻人就业产生实质性影响。对于这种影响，难以准确估计，但有一点值得注意，即这部分劳动者与年轻劳动者劳动能力和工种岗位的相似度，这种相似度越大，则矛盾越大，反之矛盾越小。由此可见，延迟退休年龄与劳动参与率变化和代际矛盾并不是简单的线性关系。所以，我们建议年轻人根据未来经济社会发展需要选择合适的职业发展方向，并进行相应的知识和能力储备，尽量与上一代人错位竞争。

　　褚福灵：我认为“延退”不会对我国的就业带来巨大的冲击。判断原因有：1．当前，尤其是民营企业用工当中，有相当一部分已经退休的人员还在企业中工作，“退而不休”，依旧占据着劳动岗位，不存在延迟退休挤占就业岗位的问题。因此，就业对这些民营企业来说影响不会太大。2．对有编制的机关事业单位来说，可能有一定的影响，可以采取一些措施或方式加以解决，编制也可以有一定的灵活性，有些单位的编制也可以逐步淡化，使年轻人的晋升尽可能不受影响。

　　未来，应通过多种渠道来扩大就业，包括产业结构的调整、劳务的输出，也包括工时的灵活安排，由此实现充分就业，将“延退”对社会就业造成的冲击降到最低。

　　对于就业问题，有些国家的办法是：退休之后再就业人员，其就业收入和退休金之和有一个最高限额。未来，为杜绝人为的提前退休，对领养老金的人再就业，可以考虑在其收入总额上有一定的限制，这样会为年轻的劳动者腾出就业岗位。

来源：中国经济时报-中国经济新闻网 作者：赵姗 编辑：马博